Advocaat Damen: stikstofbeleid drukt boeren in hoek

Via sociale media en haar eigen website laat advocaat Franca Damen – die vanaf 1 januari 2020 haar eigen advocatenkantoor start onder de naam Damen Legal – met grote regelmaat blijken kritische kanttekeningen te hebben bij het stikstofbeleid. In haar ogen is het bestuurlijk nu paniekvoetbal en wordt de rekening van een falend overheidsbeleid bijna helemaal bij boeren neergelegd.

U laat zich nadrukkelijk horen in stikstofdebat. Waarom?

“Ik treed veel op voor de agrarische sector. Wat de sector nu overkomt, kan echt niet, boeren worden in een hoekje gedrukt. De maatregelen waarmee ze worden geconfronteerd, en dan in Brabant in het bijzonder, zijn zo verstrekkend. Als advocaat vind ik dat ik best mijn juridische mening naar buiten mag brengen.”

_{Lees verder onder de tweet}

Hoe kijkt u aan tegen het huidige stikstofbeleid?

“Op 29 mei 2019 heeft de Raad van State de uitspraak gedaan over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) en geoordeeld dat het juridisch niet deugt. Daarom mag het PAS niet meer worden gebruikt om nieuwe activiteiten met stikstofdepositie mogelijk te maken. Daarna is het verlenen van natuurvergunningen voor langere tijd stil komen te liggen. Voor sommige activiteiten ligt de vergunningverlening nog steeds stil. Daar moet snel verandering in komen. Maar de overheid komt steeds met nieuwe maatregelen. Dat zorgt voor veel onduidelijkheid en onzekerheid.”

Een duidelijke, samenhangende visie is nodig, zodat boeren weten waar ze aan toe zijn

Eind september kwam het adviescollege Remkes met het rapport ‘Niet alles kan’. Kunt u zich vinden in dit rapport?

“In het rapport wel, maar zoals het nu door politiek Den Haag en de provincies wordt ingevuld niet. In het rapport staan in de basis verschillende goede dingen. Zo wijst het adviescollege expliciet op het belang van duidelijkheid over de herkomst van stikstofdepositie op Natura 2000-gebied. Zorg – aan de hand van metingen – dat duidelijk is wat de oorzaken zijn van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Pas dan kunnen gericht, effectieve maatregelen worden getroffen.

Ook het adviescollege wijst op het belang van de effectiviteit van maatregelen. Daarnaast wijst het adviescollege er naar mijn mening terecht op dat de aanpak van de stikstofproblematiek in samenhang moet worden bekeken met andere opgaven, zoals het Klimaatakkoord en de kringlooplandbouw. Er is een duidelijke, samenhangende visie nodig, zodat boeren weten waar ze aan toe zijn.”

Medio oktober was u als deskundige uitgenodigd bij een rondetafelgesprek met Tweede Kamerleden over de stikstofproblematiek. Heeft dat wat opgeleverd?

“Ik vind dat er zorgvuldig moet worden gekeken naar het invoeren van maatregelen. Zorg – aan de hand van metingen – voor duidelijkheid over de oorzaken van stikstofdepositie en zorg ervoor dat maatregelen daadwerkelijk, aantoonbaar effectief zijn.

Die duidelijkheid is naar mijn mening ook nodig om draagvlak te creëren en om te voldoen aan verschillende algemene beginselen van behoorlijk bestuur waaraan de overheid is gebonden. Op grond van die beginselen moet de overheid er onder andere voor zorgen dat regels zorgvuldig en gemotiveerd worden vastgesteld en evenredig moeten zijn.

Verder heb ik onder andere gewezen op het eigendomsrecht. Als latente ruimte bij vergunningen wordt ingenomen en rechten worden afgeroomd – zoals in de Beleidsregels intern en extern salderen staat -, dan wordt een inbreuk op het eigendom van bedrijven gemaakt. Dat mag alleen als die inbreuk gerechtvaardigd is. Maar dat heeft de overheid niet getoetst. Dit geldt ook voor de voorgenomen inname van dier- en fosfaatrechten bij verkoop van ammoniakrechten. Ook dat is een inbreuk in het eigendom van bedrijven die getoetst moet worden.”

Wat is er misgegaan na de PAS-uitspraak?

“Naar mijn mening is het al misgegaan met het vaststellen van het PAS. Ik was op het moment van het wetsvoorstel van het PAS al van mening dat dit juridisch niet houdbaar zou zijn. Ik heb Tweede Kamerleden er destijds nog voor gewaarschuwd. De constructie om eerst stikstofruimte uit te geven in de veronderstelling dat de stikstofdepositie door maatregelen zou dalen zonder dat dit vaststaat, is juridisch niet houdbaar en dat heeft uiteindelijk ook de Raad van State vastgesteld.”

Geen verrassing dus dat onverbindend verklaren van het PAS door de RvS?

“Voor mij niet. De gedachte achter het PAS is positief: het zou goed moeten zijn voor de natuur én voor economische ontwikkelingen. Maar die waarborg voor de natuur is er niet en daarom deugt het PAS juridisch helaas niet.”

Had de politiek niet eerder een plan B en C moeten bedenken toen de RvS naar het Europese Hof ging met vragen over de juridische houdbaarheid van het PAS?

“Daar had de politiek wellicht zelfs al na 17 mei 2017 op moeten inzetten. Op die dag heeft de RvS een tussenuitspraak gedaan met daarin vragen aan het Europese Hof over de verenigbaarheid van het PAS met de Europese Habitatrichtlijn. Er is recent wel een onderzoek naar alternatieven naar boven gekomen, maar het is duidelijk dat de politiek na de PAS-uitspraak op 29 mei 2019 geen oplossing voorhanden had. Die oplossing is zeker niet eenvoudig, maar die laat nu te lang op zich wachten.”

Het PAS deugde juridisch niet, want er was geen enkele waarborg voor de natuur

We kunnen toch gewoon terugvallen op het oude systeem van intern en extern salderen van voor het PAS? Niets aan de hand.

“Juridisch gezien was het na de PAS-uitspraak meteen mogelijk om terug te vallen op het oude systeem van intern en extern salderen. Provincies weigerden daar echter medewerking aan te verlenen in afwachting van landelijk beleid hierover. De lijn voor dit beleid staat in een Kamerbrief van 4 oktober 2019 en heeft geleid tot de Beleidsregels intern en extern salderen die door de provincies zijn vastgesteld, al hebben sommige provincies de beleidsregels daarna alweer opgeschort of ingetrokken.

In deze beleidsregels worden veel extra voorwaarden gesteld aan intern en extern salderen. Zo wordt alle latente ruimte in vergunningen afgenomen. Ook is het de bedoeling van de minister dat bij de verkoop van ammoniakrechten voor extern salderen de dier- of fosfaatrechten worden ingetrokken. Daarvoor wordt de Meststoffenwet gewijzigd. Boeren zijn hier boos over. Dat kan ik goed begrijpen. Hun eigendom wordt immers afgenomen bij intern of extern salderen. Het is niet zo dat de overheid niets kan of mag, maar regels moeten wel zorgvuldig en gemotiveerd worden vastgesteld en evenredig zijn.

Naar mijn mening was het dan ook beter geweest om in ieder geval voorlopig door te gaan op de oude manier. Dat geeft ook tijd en ruimte om in de tussentijd echt goed onderzoek te doen en na te denken over de juiste maatregelen.”

Artikel 1 EP (het eigendomsrecht) ‘scoort’ maar heel weinig in de fosfaatzaak procedures bij het CBb. Waarom?

“Dat klopt helaas; het CBb heeft maar in een paar gevallen een inbreuk op artikel 1 EP aangenomen vanwege een zogeheten individuele disproportionele last. In die gevallen lijkt het ook te gaan om relatief kleine zaken, waar maar weinig fosfaatrechten mee gemoeid zijn. Ik vind dat opmerkelijk. Hoe kan het dat bij die bedrijven wel een individuele disproportionele last wordt aangenomen terwijl dat niet het geval is bij bedrijven die miljoenen hebben geïnvesteerd en door een tekort aan fosfaatrechten zwaar in financiële problemen terecht komen?”

De CBb-uitspraken lezend hadden de boeren het allemaal moeten kunnen voorzien.

“Volgens het CBb konden boeren de invoering van fosfaatrechten (of een andere vorm van productiebeperking) inderdaad voorzien. Maar als dat het geval is, dan geldt dat naar mijn mening eens te meer voor de overheid. Dan had de overheid direct moeten ingrijpen en niet pas op 2 juli 2015.

Maar de overheid heeft groei van de melkveehouderij na de afschaffing van het melkquotum expliciet mogelijk gemaakt, op voorwaarde dat er sprake was van grondgebondenheid of mestverwerking. Dit staat letterlijk in Kamerbrieven. Die groei expliciet mogelijk maken en daar dan achteraf het mes in zetten, dat begrijp ik niet. Ik vind dat geen behoorlijk bestuur. Boeren zijn daar de dupe van. Ik vind de uitspraken van het CBb over fosfaatrechten dan ook te streng.”

De oplossing is lastig, maar dat rechtvaardigt geen ‘paniekvoetbal’ met ingrijpende maatregelen

Terug naar de stikstofproblematiek, wat is de oplossing?

“Die is erg lastig. Maar dat rechtvaardigt geen ‘paniekvoetbal’ met ingrijpende maatregelen zonder deze vooraf goed te toetsen.”

Er lijkt verschillend stikstofbeleid te zijn. Landelijk, provincies die de IPO-lijn volgen, provincies die dat niet doen en Brabant die er juist nog een schep bovenop doet.

“Er zijn inderdaad verschillen. Het is de bedoeling dat de minister en de provincies hierover binnenkort op één lijn komen. Verschillende provincies hebben het stikstofbeleid na de vaststelling daarvan begin oktober 2019 ook alweer aangepast, opgeschort of ingetrokken. Dit geeft aan hoe ondoordacht de regels zijn vastgesteld.”