De stikstofcrisis: waar staan we en wat kunnen we nog verwachten?

20-05 | |
Collignon
Anna Collignon Advocaat en partner bij Stibbe
De overbelasting van natuurgebieden is te lang genegeerd, vinden de drie advocaten. - Foto: ANP
De overbelasting van natuurgebieden is te lang genegeerd, vinden de drie advocaten. - Foto: ANP

Drie juristen pleiten voor meer stikstofruimte en snellere toestemming voor projecten die niet kunnen wachten. Ze zien onder meer mogelijkheden om activiteiten toe te staan die maar weinig depositie veroorzaken.

Deze maand is het drie jaar geleden dat de Raad van State een streep zette door het Programma Aanpak Stikstof (PAS). De uitspraak betekende het begin van een Nederlandse stikstofcrisis. Bouwen en bedrijvigheid met stikstofuitstoot tot gevolg werd onzeker, bijvoorbeeld voor een bestaande agrarische onderneming, een fabriek of een nieuw woningbouwproject.

Sindsdien zijn er maatregelen getroffen om de vergunningverlening weer op gang te brengen, maar die blijken tot nu toe kwetsbare en tijdelijke lapmiddelen. Het probleem is dus nog lang niet opgelost. Wij menen dat er te lang is gewacht met het in kaart brengen van de staat van de natuur, het treffen van adequate bronmaatregelen en het bieden van houdbare oplossingen. Een substantiële en structurele aanpak is nodig, op korte én lange termijn.

Europese verplichtingen

De overbelasting van natuurgebieden met stikstof is te lang genegeerd. Natuurherstel en reductie van stikstofneerslag zijn gelet op de Europese verplichtingen onvermijdelijk geworden, maar nog niet uitgevoerd. Dat maakt het lastig, zo niet onmogelijk, om een vergunning te krijgen voor activiteiten die voor stikstofuitstoot zorgen.

Tegelijkertijd staat Nederland voor urgente economische en maatschappelijke opgaven waarvoor nieuwe ontwikkelingen juist nodig zijn. Om de vergunningverlening weer op gang te brengen, werden door wetswijzigingen onder meer een stikstofregistratiesysteem en een vrijstelling voor de bouw geïntroduceerd. Ook zet de wet in op legalisatie van bedrijven die in verband met een geringe emissie onder het PAS konden volstaan met een melding (de ‘PAS-melders’).

Stikstofregistratiesysteem

Toch bieden die instrumenten onvoldoende zekerheid, en daarmee geen constructieve oplossing voor de lange termijn. Zo werd voor het stikstofregistratiesysteem maar één bronmaatregel gerealiseerd: de landelijke verlaging van de maximumsnelheid op rijkswegen. Inmiddels is gebleken dat ook deze maatregel onvoldoende zekerheid oplevert en dat de stikstofopbrengst niet meer ingezet zal worden voor vergunningverlening.

Om stikstofruimte te creëren moet weer naar nieuwe maatregelen worden gezocht. Ook de juridische houdbaarheid van de bouwvrijstelling staat onder druk. En de PAS-melders verkeren in onzekerheid door talloze rechtszaken over handhaving. Duidelijk is dat tot nu toe een constructieve en effectieve aanpak ontbreekt.

Pas drie jaar na dato (en nog veel langer na het ingaan van de Europese verplichting tot natuurbehoud) lijkt de minister te erkennen dat een sterkere basis voor toestemmingverlening nodig is. In een Kamerbrief van 1 april stelt zij – eindelijk – de houdbaarheid van het systeem te verkiezen boven het creëren van extra ontwikkelruimte. Hoewel dat een goede ontwikkeling is, biedt dit weinig houvast voor bedrijven die nu in onzekerheid verkeren.

Houdbare vergunningverlening nodig

Wij menen dat de minister haar woord moet houden en daadwerkelijk moet zorgen voor houdbare vergunningverlening op de lange termijn. Daarvoor zal in ieder geval het tijdspad moeten worden gevolgd uit de Kamerbrief van 1 april, wat rond de zomer van 2023 tot verdere inzichten moet leiden. We hopen dat alle betrokken overheden hier vol voor gaan, en het straks niet weer uitdraait op naar elkaar wijzen zonder actie zoals begin dit jaar gebeurde naar aanleiding van een brandbrief van de provincie Noord-Holland.

Geringe depositie

Daarnaast vinden wij dat er ook op korte termijn initiatieven nodig zijn voor projecten die niet jarenlang kunnen wachten op de beschikbaarheid van stikstofruimte en die onevenredig worden geraakt. Wij denken bijvoorbeeld aan het eenvoudiger toestaan van activiteiten met een geringe stikstofdepositie. Niet elke toename van stikstofdepositie op een overbelast gebied leidt per definitie tot significante effecten. Het hanteren van een (hogere) grenswaarde is niet ondenkbaar. Zeker wanneer meer inzicht bestaat in de huidige toestand van de natuur, gebiedsgerichte maatregelen en effecten daarvan.

Europese jurisprudentie, ook in het kader van het PAS, biedt hier ruimte voor. In andere landen zoals Duitsland wordt dit met succes toegepast. Ook het inzetten van eigen interne stikstofruimte moet volgens ons mogelijk blijven. Recente rechtbankjurisprudentie stelt op dit punt wel enige grenzen, maar sluit het ‘salderen’ in het algemeen terecht niet uit.

Lokale initiatieven

Verder behoort het ondersteunen van lokale initiatieven tot het uitwisselen van stikstofruimte tot de mogelijkheden. Zodra er meer duidelijkheid op papier is over de uitvoering van de natuurherstelmaatregelen, inclusief een concreet tijdpad, wordt het ook weer makkelijker om stikstofruimte uit te wisselen. Ook hierom is het van belang dat de minister vol blijft inzetten op de door haar genoemde acties in de Kamerbrief.

Tot slot moet de inzet van de zware ‘ADC-toets’ niet worden vergeten voor daartoe kwalificerende projecten. Daarmee is het mogelijk om voor ontwikkelingen van groot openbaar belang onder voorwaarden alsnog toestemming te verlenen, ook bij negatieve effecten op de natuur.

Laten we niet nog eens drie jaar wachten tot er een robuust en eenvoudiger systeem van toestemmingverlening voorhanden is.

Medeauteurs: Liesbeth Berkouwer en Jane van der Loo, advocaten bij Stibbe

Meer over


Beheer