Hoe gaat het mestbeleid er in de toekomst uitzien?

Na bijna twee jaar overleg en denken, worden de contouren van het mestbeleid binnenkort duidelijk. Dat het anders moet dan het huidige beleid, staat vast. Het huidige beleid is niet effectief genoeg en te complex.

Het mestbeleid moet op de schop. Die boodschap van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) na de evaluatie van het mestbeleid in 2017 was zonneklaar. Met het huidige mestbeleid is milieuwinst behaald, maar het beleid is niet effectief genoeg om de Europese milieudoelen overal te halen, aldus het PBL.

Hoe ver het beleid ook aangescherpt zou worden, in sommige delen van het land zouden de normen van de Europese nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn water niet gehaald worden. Gemiddeld gezien worden de normen wel gehaald. Regionaal en dan met name in het zuidelijk zandgebied, is echter maatwerk nodig om in de buurt van de normen te komen.

Verder aanscherpen van de gebruiksnormen is niet effectief en lijkt ook niet haalbaar. De normen zouden in sommige gevallen dan onder het bemestingsadvies van evenwichtsbemesting komen, waarmee gronden uitgeput dreigen te raken. Met name in de akkerbouw zijn hierover grote zorgen.

Naleving en controle mestregels almaar complexer

Maar hoe dan wel? Carola Schouten, minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), pakte de handschoen op. In december 2017, twee maanden na haar installatie als minister, kondigde Schouten een fundamentele herbezinning van het mestbeleid aan. Want naast de beoordeling dat het niet effectief genoeg is, vindt Schouten het mestbeleid veel te complex geworden.

Het stelsel is veelvuldig uitgebreid met extra regels en uitzonderingsgevallen. Hierdoor is naleving, maar ook controle steeds ingewikkelder is geworden. Maar het maken van nieuw mestbeleid is zeker niet eenvoudig. De kerstboom van regels is niet voor niets zo ontstaan.

Bewust lijkt het ministerie de term ‘herbezinning’ te gebruiken en niet ‘herziening’. Bij een herbezinning zou je nog kunnen constateren dat het beter is om alles bij het oude te houden. Bij een herziening worden echt veranderingen verwacht.

Herbezinning mestbeleid via poldermethode

De herbezinning gebeurt via de typische Hollandse poldermethode: iedereen mag meepraten. Schouten zette in op een interactief proces om samen met landbouworganisaties, de watersector, milieubeweging, wetenschap en andere betrokkenen te onderzoeken of en hoe het mogelijk is een wezenlijk eenvoudiger mestbeleid te maken, met minder regels en administratieve lasten voor zowel de boer als de overheid.

Deze werkwijze levert niet alleen de meeste ideeën op, het geeft ook gelijk een beeld hoeveel draagvlak er is. En met mensen uit de praktijk aan tafel, is de praktische uitvoerbaarheid ook beter in beeld. Draagvlak is essentieel, zo bleek ook maar weer bij de voermaatregel die achter een Haags bureau werd gemaakt en tot massale tegenstand van de sector leidde.

Actiebereidheid boeren hoog

Het mestbeleid is sowieso een zeer precair onderwerp. Sinds de invoering van mestbeleid in Nederland in de jaren tachtig protesteerden boeren meermaals tegen het mestbeleid. In 1995 trokken duizenden boeren onder leiding van actiecomité ‘Wij zijn het zat!’ met trekkers naar Den Haag om actie te voeren tegen het mestbeleid.

Het daaropvolgende Mineralen Aangifte Systeem (Minas, 1998) werd vervolgens door de Europese rechters afgeschoten, waarna sinds 2006 het stelsel van gebruiksnormen en dierrechten werd ingevoerd. Ook bij de uitbreiding hiervan, zoals bij de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, togen meermaals boeren naar Den Haag om actie te voeren. Een omslag in het mestbeleid is dus niet alleen technisch een hele uitdaging, met de hoge actiebereidheid bij boeren op dit moment, is het ook een uitdaging om voldoende draagvlak te krijgen.

Lees verder onder de foto.

Duizenden boeren voerden onder aanvoering van actiecomité Wij zijn 't zat in 1995 actie in Den Haag tegen het mestbeleid. - Foto: ANP
Duizenden boeren voerden onder aanvoering van actiecomité Wij zijn 't zat in 1995 actie in Den Haag tegen het mestbeleid. - Foto: ANP

Strikte kaders bij start nieuwe mestbeleid in 2018

Voordat het denkproces in 2018 van start ging, werden wel een aantal kaders gesteld:

  • het nieuwe mestbeleid zorgen voor een betere benutting van meststoffen en het verbeteren van de waterkwaliteit.
  • het nieuwe beleid moet zo min mogelijk fraudeprikkels bevatten en het beleid moet goed handhaafbaar zijn.
  • het nieuwe beleid zorgen voor een lagere regeldruk voor ondernemers en voor boeren.
  • het nieuwe plan moet aansluiten bij de realisatie van kringlooplandbouw.
  • het nieuwe beleid moet voldoen aan de Europese regelgeving. Dat is essentieel. De Europese nitraatrichtlijn eist bijvoorbeeld dat gebruiksnormen worden ingesteld en dat goede landbouwpraktijk wordt bevorderd.

In december 2018 begon het traject van gesprekken met belangstellenden.Op verschillende plaatsen in het land werd met boeren, burgers, bestuurders en belangenorganisaties gesproken over kringlooplandbouw, de mestmarkt, de bodem en mesttechnologie. Er kwamen vele tientallen ideeën op tafel, van kansrijk tot kansloos. Directeur-generaal Marjolijn Sonnema van het ministerie is duidelijk: “Een simpele oplossing is er niet.”

Robuust en maatwerk

Na de bijeenkomsten blijkt een groot aantal punten regelmatig terug te komen op het wensenlijstje. Veel mensen willen naar een systeem waarbij het beleid gericht is op het halen van doelen, in plaats van dat wordt voorgeschreven hoe met mest om te gaan. LTO en NAJK willen boeren de keuze geven tussen een robuust generiek beleid met forfaitaire normen en een verfijnd beleid waarbij ondernemers zelf nauwkeuriger moeten bewijzen wat ze doen, maar wat hen ook speelruimte biedt.

Vier denkrichtingen nieuwe mestbeleid

Het ministerie heeft na de bijeenkomsten vier denkrichtingen opgesteld voor het nieuwe mestbeleid.

  1. eenvoud; dat geldt voor een simpel generiek stelsel.
  2. risicogericht; daarmee kunnen maatregelen genomen worden op plaatsen waar het nodig is, bijvoorbeeld in gebieden waar de uitspoeling te groot is.
  3. doelgerichtheid; waarbij de ondernemer zelf bepaalt hoe hij de voorgeschreven doelen haalt. Dit is een grote wens vanuit de sector. Meten en monitoring en snel kunnen ingrijpen als doelen niet worden gehaald, is daarbij essentieel. Dat maakt het ook gelijk een hele moeilijke richting. Het valt niet mee om op bedrijfsniveau het effect van mestbeleid te bepalen.
  4. bedrijfsspecifiek beleid, waarbij een ondernemer wordt beoordeeld op zijn eigen resultaten. Dat stimuleert om extra efficiënt met mineralen om te gaan.

PBL pleit voor gebiedsgerichte aanpak

Het PBL is kritisch over de keuzes die LNV maakt. Het planbureau vindt dat het ministerie niet breed genoeg kijkt en dat ook moet worden gekeken hoe via het mestbeleid ook winst kan worden geboekt in het stikstof- en klimaatdossier. PBL vindt een generiek beleid voor iedereen en het veranderen van maatregelen in een doelenbeleid het minst kansrijk. PBL ziet meer in een gebiedsgerichte aanpak.

Het ministerie is aan zet om op basis van de kaders, ideeën en rapporten tot een concreet voorstel te komen. Dat is geen eenvoudige klus. Mede vanwege de complexiteit én de andere dossiers die met grote spoed behandeld worden – zoals het stikstofdossier en de coronacrisis- ligt de ontwikkeling van een nieuw mestbeleid inmiddels een jaar achter op schema. De tijd om voor het zevende actieprogramma, dat in 2022 in gaat, nog iets te kunnen regelen begint te dringen. Zeker met een gevoelig en complex dossier als het mestbeleid en dan ook nog verkiezingen voor de deur, is het de vraag in hoeverre de herbezinning mestbeleid tot resultaten leidt.

Toewerken naar regionaal beleid

Dat het toe moet naar een regionaal beleid, is bijna niet te vermijden. Voor een keuzemogelijkheid tussen forfaitair of een gespecificeerd stelsel is ook veel te zeggen. Minister Schouten heeft echter wel laten weten dat ze geen complex systeem wil. De winstwaarschuwing dat ze het niet iedereen naar de zin kan maken, heeft ze ook al meermaals gegeven. Het is de vraag welke keuzes de minister maakt.

Gezien de gevoeligheid van mest lijkt het verstandig om zeker oog te hebben voor de visie van de uitvoerders: de boeren. In 1995 stonden al duizenden boze boeren op het Malieveld om te demonstreren tegen het mestbeleid. Wanneer boeren grote bezwaren hebben tegen het nieuwe plan, kan dat zomaar weer gebeuren. De actiebereidheid onder boeren is groot. De lat ligt hoog.

2/3 artikelen over | Registreer om meer artikelen te lezen.