Nieuw mestbeleid kan kans op fraude vergroten

Fraudebestrijding is een belangrijk doel in het nieuwe mestbeleid dat minister Schouten voor ogen heeft. Marco Korff signaleert veel mogelijke misverstanden hierover.

Op 8 september heeft landbouwminister Carola Schouten een brief aan de Kamer gestuurd, waarin ze de contouren aangeeft voor een nieuw mestbeleid. Ze streeft een robuuste landbouw na die structureel binnen de milieugrenzen (fosfaat, stikstof, klimaat, biodiversiteit) opereert en daardoor weer toekomstperspectief heeft. Zo wordt de systematiek doorbroken waarin overschrijdingen van milieugrenzen worden tegengegaan met opeenstapelende technische en juridische instrumenten, aldus de brief.

Nu stelt het door Piet Blauw en mij in opdracht van het Ministerie opgestelde rapport “Mest Nader Onder de Loep Genomen Onderzoek Fraudepraktijken van Beeld tot Advies” (2016) dat: ‘door een deel van de sector op professionele wijze door verschillende schakels in de keten, waaronder agrarische ondernemers, intermediairs ,adviseurs en mestverwerkers in gezamenlijkheid wordt gefraudeerd’.

Misvattingen over fraudebestrijding

Bij de discussie over de contouren van een nieuw mestbeleid kunnen er vanuit fraudebestrijding snel een aantal misvattingen ontstaan. Ik zal uiteenzetten hoe dit te voorkomen is, waarbij ik uitsluitend inga op grootschalige fraude (hierna: fraude). Op voorhand het volgende;

– Inkrimping van de veestapel leidt niet tot minder fraude;

– Verplichte mestverwerking leidt niet tot minder fraude;

– Grondgebondenheid leidt tot meer fraude;

– Biologische landbouw is fraudegevoeliger dan gangbare.

In situaties waarbij men op papier zaken anders kan voorstellen dan de werkelijkheid, met tegelijk de mogelijkheid om daardoor geld te verdienen, wordt er overal en altijd door een zeer beperkte groep van kwaadwilligen gefraudeerd.

Dit is het geval bij de omzetbelasting, de inkomstenbelasting, de vennootschapsbelasting en bij subsidies. Een organisatie als de FIOD bestaat bij de gratie van dit verschijnsel.

Het is dan ook vreemd dat er maatschappelijk altijd met verbazing wordt gereageerd als er fraude wordt geconstateerd. Men zou verbaasd moeten zijn als er nooit werd gefraudeerd.

Het is vreemd dat er maatschappelijk altijd met verbazing wordt gereageerd als er fraude wordt geconstateerd

Drie soorten mestfraude

Ook met de verantwoording van de meststromen wordt er dus gefraudeerd. De praktijk bewijst dat. Een wezenlijk verschil met belastingfraude is dat het hier ook gaat om een aantasting van het leefmilieu. Dat maakt deze vorm van fraude erger.

Er zijn in hoofdlijn drie soorten mestfraude:

1. Op papier meer mest (fosfaat) afvoeren dan feitelijk. Dit vermindert de transportkosten en kan de bodemvruchtbaarheid van de eigen gronden verhogen;

2. Meer grond aan het bedrijf toerekenen dan er feitelijk in gebruik is;

3. Meer dieren houden dan feitelijk is toegestaan.

Denkrichtingen

De minister heeft nu een aantal denkrichtingen neergezet voor het toekomstig beleid. Omdat de minister die wil invullen met de stakeholders zijn deze nog niet uitgewerkt. Toch is er wel iets over te zeggen.

Bij een (dure) mestverwerkingsplicht voor de intensieve veehouder wordt het natuurlijk aantrekkelijk om op papier de mesthoeveelheid te reduceren. Hoe hoger de extra afvoerkosten, hoe hoger het frauderisico.

Hoe hoger de extra mestafvoerkosten, hoe hoger het frauderisico

Meer dieren houden dan toegestaan

Bij een beperking van de veestapel blijft het risico dat iemand op papier meer dieren houdt dan is toegestaan. Ik acht risico bij de melkveehouderij door het strakke I&R-ysteem vrijwel nihil. Toch is het risico van te veel dieren houden niet denkbeeldig, is gebleken in de praktijk.

Bij een verdere verplichting tot grondgebondenheid ontstaat het risico dat er samenwerkingsovereenkomsten op papier worden gezet die niet overeenkomen met de werkelijkheid. Een vorm van fraude kan zijn het onrechtmatig toekennen van een juridische titel en/of het meetellen van grondareaal, terwijl de effectieve gebruiksrechten niet bij de desbetreffende agrarische ondernemer berusten. Dit soort constructies zijn overigens niet nieuw.

Biologische landbouw is fraudegevoeliger dan gangbare. Het aantal knoppen waar aan te draaien valt om te frauderen is hier gewoon groter dan in de gangbare landbouw. Dit verklaart ook de noodzaak van controle-instantie Skal. Maar ook voor deze sector geldt, dat men niet achter iedere ondernemer ‘een politieagent kan plaatsen’.

Primair doel

Hoe belangrijk fraudebestrijding ook mag zijn, het mag niet het uitgangspunt zijn voor de vaststelling van nieuw beleid. Beleid dient zich primair te richten op de ondernemer die niet fraudeert en pas als een goede basis voor een nieuwe aanpak is bepaald, dienen er zoveel mogelijk waarborgen geschapen te worden om fraude te voorkomen.

Hoe belangrijk fraudebestrijding ook mag zijn, het mag niet het uitgangspunt zijn voor de vaststelling van nieuw beleid

De huidige fraudeprakrijk wordt vooral veroorzaakt door het feit dat de afvoer van mest kostbaar is. Dat wordt anders als er voor mest betaald zou gaan worden. Dat kan het geval zijn als de Europese Unie ermee akkoord gaat dat bepaalde vormen van mestverwerking gebruikt kunnen worden als kunstmestvervanger. Iets waar de minister ook voor pleit. Dat klemt temeer omdat de kunstmestproductie energievretend is en gebruik maakt van een schaarse grondstof.

Conclusie: meer grondgebondenheid, beperking van de veestapel, verplichte mestverwerking en/of een toename van de biologische landbouw leiden niet direct tot een vermindering van de grootschalige fraude met meststromen. Sterker nog, dit kan juist leiden tot een toename van grootschalige fraudes.

Marco Korff is adviseur en toezichthouder in (en voor) de agrarische sector

2/3 artikelen over | Registreer om meer artikelen te lezen.