Nieuw mestbeleid nog niet zo eenvoudig

Dat een herziening van het mestbeleid niet eenvoudig is, is wel duidelijk. Het ministerie van landbouw vroeg het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) om de vijf denkrichtingen te analyseren. De conclusie: alle keuzes hebben vóór en nadelen.

Na een reeks bijeenkomsten met betrokkenen over de herziening van het mestbeleid kwam het ministerie met vijf denkrichtingen voor een nieuw stelsel:

1. een generiek beleid voor iedereen,
2. een gebiedsgerichte aanpak,
3. een sectorgerichte aanpak,
4. een aanpak op bedrijfsniveau en
5. een systeemverandering waarbij niet via middelen maar doelen wordt gestuurd.

Risico op fraude

Geen van de denklijnen steekt er met kop en schouders bovenuit. Twee voorstellen, een generiek beleid voor iedereen en het veranderen van maatregelen in een doelenbeleid zijn volgens het PBL het minst kansrijk.

PBL keek bij de analyse onder andere naar de uitvoerbaarheid, effectiviteit voor het milieu, kosten en administratieve lasten voor boeren en overheid,

Ook het risico op fraude werd meegenomen. Een eenvoudiger beleid, waarbij voor alle boeren dezelfde normen krijgen, is volgens PBL niet kosteneffectief en niet goed uit te leggen. Het zou betekenen dat delen van Nederland dan te maken krijgen met strengere normen, terwijl de milieudoelen daar al ruimschoots worden gehaald.

Kosten en derogatie

Ook zal het een negatief effect hebben op de kosten, omdat er geen uitzonderingen, zoals derogatie, meer mogelijk zijn. Ook is er dan geen prikkel die innovatie. Een dergelijk systeem is wel eenvoudig uitvoerbaar en de handhaafbaarheid verbetert ook vanwege de eenvoudigere regelgeving.

Gebiedsgerichte aanpak

Via een gebiedsgerichte aanpak kunnen volgens PBL de doelen voor waterkwaliteit op relatief kosteneffectieve wijze dichterbij komen. De emissies naar de lucht (broeikasgassen, ammoniak) zullen afnemen door aanscherping van normen in risicogebieden, maar kunnen elders stijgen als de normen in niet-risicogebieden verruimd worden.

Door de regionale verschillen neemt het level playing field tussen boeren wel af. Door regionale verschillen worden de kosten hoger voor zowel de landbouw als voor de overheid, die de uitvoering, controles en handhaving doet. Daarnaast zal de fraudeprikkel toenemen in risicogebieden, omdat de normen daar ook strenger zullen worden.

Sectorspecifiek mestbeleid

Wanneer het mestbeleid sectorspecifiek wordt ingevuld, leidt dit volgens PBL tot negatieve economische effecten voor boeren. De kosten komen dan vooral te liggen bij veehouders die nu weinig of geen grond tot hun beschikking hebben, omdat grondgebondenheid een belangrijke rol zal spelen. “Afhankelijk van de precieze definitie van grondgebondenheid in relatie tot het beschikbare Nederlandse landbouwareaal zal deze variant mogelijk tot krimp van de veestapel leiden”, aldus PBL.

Milieutechnisch kan een sectorspecifieke aanpak wel tot positieve resultaten leiden. De denkrichting is wel vrij generiek en biedt weinig mogelijkheden om gebiedsspecifieke problemen aan te pakken, aldus PBL.

Doelenbeleid

Over het veranderen van het mestbeleid van een voorschriftenbeleid naar een doelenbeleid is PBL niet enthousiast. Hoewel deze methode boeren stimuleert goed te presteren, zijn de huidige meetmethoden niet bruikbaar. Het meten van bodemresidu, zoals bijvoorbeeld in België gebeurt, is een indirecte indicator voor emissies naar water en brengt niet de prestaties van bedrijven in beeld op het gebied van oppervlakkige afspoeling van mestbestanddelen naar het oppervlaktewater of emissies naar de lucht, aldus PBL. Qua kosten zullen boeren er wel op vooruit gaan, omdat een doelenbeleid stimuleert efficiënter te werken. Tegelijkertijd is het voor registratie, controle en handhaving behoorlijk ingewikkelder dan de huidige systemen.

Met Minas-achtig systeem betere milieuefficiëntie

Bedrijfsspecifieke verantwoording, zoals bij het oude Minas-systeem, leidt volgens PBL tot een betere milieuefficiëntie op bedrijfsniveau, maar tegelijkertijd dreigen hoge uitvoeringslasten voor zowel ondernemers en overheid. De uitvoerbaarheid is moeilijker omdat bedrijven meer gegevens moeten aanleveren. Ook het risico op fraude is in dit systeem aanwezig.

PBL mist krimp veestapel bij denkrichtingen

Al met al geeft PBL geen eenduidig advies. Wel geeft de organisatie aan de optie voor krimp van de veestapel te missen bij de denkrichtingen. Dit zou zorgen voor minder druk op de mestmarkt en daarmee tot minder prikkels voor fraude.

PBL adviseert om bij het maken van een keuze ook te kijken naar het behalen van andere doelen met het mestbeleid, zoals klimaat- en stikstofmaatregelen.